糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，保障國家糧食安全的根本在耕地。保護好耕地，端牢飯碗，在黨和國家事業(yè)全局中具有基礎性、戰略性意義。7月20日，習近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央財經(jīng)委員會(huì )第二次會(huì )議，研究加強耕地保護和鹽堿地綜合改造利用等問(wèn)題，對加強耕地保護和改革完善占補平衡制度提出明確要求。自然資源部認真學(xué)習領(lǐng)會(huì )，從系統性和全局性的高度深刻理解黨中央決策部署，聚焦守牢耕地保護紅線(xiàn)、夯實(shí)糧食安全根基，進(jìn)一步完善制度強化監管，全力推進(jìn)改革部署落地見(jiàn)效。
立足基本國情，堅持底線(xiàn)思維，準確把握我國耕地保護面臨的嚴峻形勢
民以食為天，糧以地為本。我國人口眾多，解決好14億多人的吃飯問(wèn)題，始終是治國理政的頭等大事。我國耕地家底并不豐厚，2022年底全國耕地總量19.14億畝，僅占世界9%，且質(zhì)量總體不高，這一基本國情決定了加強耕地保護對保障糧食安全這一“頭等大事”的極端重要性。
習近平總書(shū)記高度重視耕地保護工作，對落實(shí)最嚴格耕地保護制度的要求一以貫之，要求把耕地作為我國最為寶貴的資源，采取“長(cháng)牙齒”的硬措施保護好，絕不能有閃失。自然資源部堅決貫徹落實(shí)習近平總書(shū)記重要指示批示精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，以守牢18億畝耕地紅線(xiàn)為目標，會(huì )同有關(guān)部門(mén)完善法律制度、嚴格用途管制、加強督察執法，在持續嚴格規范非農建設占用耕地落實(shí)占補平衡的基礎上，針對第三次全國國土調查反映的大量耕地不合理流失問(wèn)題，要求耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地落實(shí)“進(jìn)出平衡”，在年度內補足數量相等、質(zhì)量相當的可以長(cháng)期穩定利用的耕地；針對違法建設占用耕地造成耕地減少問(wèn)題，嚴格規定違法用地整改處置到位前，必須先行“凍結”當地相應的儲備補充耕地指標，確保耕地不再減少。通過(guò)一系列舉措，初步遏制了多年來(lái)耕地總量持續減少的勢頭，實(shí)現了2021年、2022年連續兩年全國耕地總量?jì)粼黾印?/span>
與此同時(shí)，我們清醒地認識到，我國人均耕地少、耕地質(zhì)量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情沒(méi)有改變，耕地占用與保護的矛盾和壓力依然突出，新時(shí)代新征程上，耕地保護任務(wù)沒(méi)有減輕，而是更加艱巨。
目前，耕地總量由減轉增的基礎還不牢固，實(shí)施耕地用途管制、落實(shí)補充耕地出現新情況新問(wèn)題，必須高度重視。從占用耕地看，城鄉建設和基礎設施配套等各類(lèi)非農建設不可避免仍將占用一部分耕地，農業(yè)結構調整、造林種樹(shù)造成耕地流失的規模仍然不小，違法違規用地問(wèn)題仍較突出。從補充耕地看，占補平衡存在占多補少、占優(yōu)補劣甚至弄虛作假問(wèn)題，一些地方落實(shí)“進(jìn)出平衡”不到位，區域耕地總量仍在減少；有的地方違規開(kāi)墾破壞生態(tài)環(huán)境，一些補充耕地質(zhì)量不高，存在撂荒和流失風(fēng)險。此外，經(jīng)過(guò)多年持續開(kāi)發(fā)，全國耕地后備資源越來(lái)越少，且多位于生態(tài)功能重要區域，通過(guò)開(kāi)墾后備資源補充耕地難度越來(lái)越大。這些問(wèn)題，與一些地方耕地保護意識不強、落實(shí)新發(fā)展理念不到位、執行政策走偏走樣、耕地保護和節約集約用地的經(jīng)濟激勵機制不夠健全有關(guān)，與耕地保護相關(guān)政策和舉措統籌不夠有關(guān)，也與我國自然資源稟賦有關(guān)，需要通過(guò)系統改革來(lái)解決。
把握重大要求，強化關(guān)鍵舉措，全面落實(shí)最嚴格的耕地保護制度
中央財經(jīng)委員會(huì )第二次會(huì )議強調，耕地保護是一個(gè)系統工程，要突出把握好量質(zhì)并重、嚴格執法、系統推進(jìn)、永續利用等重大要求。自然資源部將認真貫徹落實(shí)會(huì )議精神，采取更加堅決有力措施，堅定不移強化耕地保護，全力推進(jìn)最嚴格耕地保護制度落地見(jiàn)效。
堅持系統理念，把握重大要求。一是量質(zhì)并重。要堅決落實(shí)黨中央決策部署，守牢耕地和永久基本農田保護紅線(xiàn)，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，強化數量質(zhì)量共同保護。二是嚴格執法。要分級落實(shí)耕地保護責任，整合監管執法力量，采取堅決有力措施，嚴格執法督察，切實(shí)規范管理秩序。三是系統推進(jìn)。穩定耕地數量，提升耕地質(zhì)量，優(yōu)化耕地布局，必須秉持山水林田湖草沙一體化保護理念，按照自然生態(tài)的整體性、系統性及其內在規律，結合適宜性原則開(kāi)展系統治理，使各類(lèi)要素各得其所，相得益彰。四是永續利用。處理好當前和長(cháng)遠的關(guān)系，用最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，推進(jìn)耕地用養結合和可持續利用，為后代留下更多發(fā)展空間。
聚焦守牢紅線(xiàn)，落實(shí)重點(diǎn)任務(wù)。一是堅決穩住耕地總量。目前，全國省市縣三級國土空間規劃已全部編制完成，下一步，將加快推進(jìn)規劃審核報批，將耕地和永久基本農田保護目標任務(wù)逐級分解并上圖入庫，確保可考核、可審計、可追責，確保耕地保有量和永久基本農田保護任務(wù)絕不突破。二是持續優(yōu)化耕地布局。建立耕地保護責任目標考核獎懲機制，推動(dòng)糧食主產(chǎn)區、主銷(xiāo)區、產(chǎn)銷(xiāo)平衡區飯碗一起端、責任一起扛，促使南方部分省份有序恢復一部分流失的優(yōu)質(zhì)耕地，優(yōu)化耕地南北空間格局；穩妥推進(jìn)“山上”換“山下”，將山上耕地逐步調整到山下，推動(dòng)果樹(shù)苗木盡量上山上坡，促進(jìn)農業(yè)生產(chǎn)空間布局更加符合自然地理格局和農業(yè)生產(chǎn)規律。三是嚴格耕地保護責任考核。全面落實(shí)耕地保護黨政同責，細化明確考核規則和方案，對于突破耕地保護紅線(xiàn)等重大問(wèn)題實(shí)行“一票否決”，嚴肅問(wèn)責、終身追責。
在優(yōu)化耕地布局和整改復耕過(guò)程中，既要依法依規，又要實(shí)事求是。要充分考慮當地自然地理、農業(yè)生產(chǎn)條件，堅持大穩定、小調整，統籌優(yōu)化農用地布局。要結合當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展水平、種植作物生長(cháng)周期、市場(chǎng)狀況等，充分考慮耕地恢復的經(jīng)濟成本和社會(huì )成本，科學(xué)制定計劃，合理把握節奏，分類(lèi)、分區穩妥推進(jìn)。要充分尊重農民意愿，根據實(shí)際情況適當給予經(jīng)濟補償，并留出一定過(guò)渡期，堅決杜絕“簡(jiǎn)單化”“一刀切”。
落實(shí)落細工作，緊盯重點(diǎn)環(huán)節。一是嚴控新增占用。以國土空間規劃作為用地依據，逐步壓減城鎮開(kāi)發(fā)邊界內增量空間使用規模，嚴格耕地和永久基本農田用途管制，嚴控占用耕地的各類(lèi)情形，確需占用的，要求按照數量相等、質(zhì)量相當的原則落實(shí)補充耕地。強化土地利用計劃管控，合理確定年度土地利用計劃總量，有效調控新增建設用地時(shí)序和節奏。優(yōu)化建設項目選址，嚴格執行土地使用標準，切實(shí)做到不占或少占耕地。二是著(zhù)力盤(pán)活存量。按照高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)施全面節約戰略的要求，推動(dòng)土地利用方式從依賴(lài)新增向挖潛存量轉變，大力推動(dòng)“用存量換增量”“用地下?lián)Q地上”“用資金技術(shù)換空間”，推進(jìn)低效用地再開(kāi)發(fā)，從源頭上減少對耕地的占用。三是嚴格督察執法。建立健全耕地保護“長(cháng)牙齒”硬措施工作機制，以“零容忍”態(tài)度嚴肅查處各類(lèi)違法占用耕地行為。扎實(shí)推進(jìn)耕地占補平衡專(zhuān)項整治，著(zhù)力糾治占而不補、補而不實(shí)、弄虛作假等突出問(wèn)題，規范耕地占補平衡管理秩序。加強協(xié)作配合，形成監管合力，加大對違法違規占用破壞耕地行為的打擊力度。
堅持“以補定占”，強化耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，扎實(shí)推進(jìn)占補平衡制度改革落地見(jiàn)效
守牢耕地保護紅線(xiàn)，確保耕地總量不減少，嚴控占用和補足補優(yōu)是關(guān)鍵。中央財經(jīng)委員會(huì )第二次會(huì )議明確，改革完善耕地占補平衡制度，將各類(lèi)對耕地的占用統一納入占補平衡管理，堅持“以補定占”，目的就是嚴控占用、嚴格補充、嚴守總量，通過(guò)調整管理方式、壓實(shí)各級責任、強化考核監管，實(shí)現省級行政單位年度耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，確保到2035年全國耕地總量不低于18.65億畝。
改革占補平衡管理方式。按照改革部署，調整完善占用耕地補償制度，將以往非農建設占用耕地落實(shí)占補平衡擴展到各類(lèi)占用耕地均要落實(shí)占補平衡，由“小占補”變?yōu)椤按笳佳a”；統籌鹽堿地等未利用地、其他農用地、低效閑置建設用地等各類(lèi)非耕地作為補充耕地來(lái)源，新增加的可以長(cháng)期穩定利用的耕地，用于落實(shí)補充耕地任務(wù)。堅持“以補定占”，在實(shí)現耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的前提下，以省域內穩定利用耕地凈增加量作為下年度補充耕地指標和允許占用耕地規模的上限。
調整占補平衡落實(shí)機制。按照“國家管總量、省級負總責、市縣抓落實(shí)”的要求，建立分級負責、職責明確、監管有力的占補平衡責任落實(shí)機制。嚴格控制跨省域補充耕地規模，從嚴規范省域內補充耕地指標調劑管理，將補充耕地指標調劑統一納入省級管理平臺，堅決糾正和防范利益驅動(dòng)下單純追求補充耕地指標、不顧立地條件強行補充的行為。
加強補充耕地補償激勵。各類(lèi)占用耕地的實(shí)施主體應當按規定落實(shí)補充耕地責任。在實(shí)踐中，將補充耕地費用主要用于耕地保護與質(zhì)量建設，調動(dòng)相關(guān)主體保護耕地的積極性。
健全補充耕地質(zhì)量驗收制度。配合農業(yè)農村部門(mén)加強補充耕地質(zhì)量管理，完善補充耕地質(zhì)量驗收辦法，嚴格質(zhì)量審核把關(guān)。加強補充耕地配套基礎設施建設和后續培肥管護，持續熟化土壤、提升耕地質(zhì)量、穩定耕地利用，防止退化撂荒。